日前，中國(guó)證監(jiān)會(huì)就《證券期貨市場(chǎng)監(jiān)督管理措施實(shí)施辦法（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》）公開征求意見，進(jìn)一步規(guī)范證券期貨市場(chǎng)監(jiān)督管理措施的實(shí)施程序，充分發(fā)揮監(jiān)督管理措施防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)市場(chǎng)秩序的作用。業(yè)內(nèi)人士指出，相對(duì)于現(xiàn)行規(guī)章，《實(shí)施辦法》程序更規(guī)范、權(quán)利更明確、執(zhí)法協(xié)同增強(qiáng)，透明度提高，體現(xiàn)了資本市場(chǎng)法治化水平提升。
堅(jiān)持依法行政 提高監(jiān)管執(zhí)法規(guī)范化水平
為規(guī)范證券期貨市場(chǎng)監(jiān)管措施的實(shí)施，中國(guó)證監(jiān)會(huì)于2008年制定了《證券期貨市場(chǎng)監(jiān)督管理措施實(shí)施辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“2008年試行辦法”）。2008年試行辦法實(shí)施以來，在規(guī)范監(jiān)管措施的實(shí)施，維護(hù)證券期貨市場(chǎng)秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益等方面發(fā)揮了積極作用。
隨著資本市場(chǎng)的發(fā)展，監(jiān)管措施在具體實(shí)施中暴露出一些問題。為進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)管措施的實(shí)施程序，落實(shí)有關(guān)法律、行政法規(guī)的要求，證監(jiān)會(huì)研究起草了《實(shí)施辦法》，擬以規(guī)章形式對(duì)監(jiān)管措施的實(shí)施程序作出規(guī)定。據(jù)悉，《實(shí)施辦法》起草遵循以下思路：一是堅(jiān)持依法行政，提高監(jiān)管執(zhí)法規(guī)范化水平。二是堅(jiān)持問題導(dǎo)向，為確保中國(guó)證監(jiān)會(huì)監(jiān)管執(zhí)法的一致性、連續(xù)性，此次制定規(guī)章，堅(jiān)持在2008年試行辦法的基礎(chǔ)上，結(jié)合近年來實(shí)踐中反映的突出問題和法律最新要求，對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改完善。三是堅(jiān)持“程序法”定位。四是堅(jiān)持監(jiān)管措施及時(shí)矯正功能，突出效率要求。
《實(shí)施辦法》共二十五條，主要包括六方面內(nèi)容：一是監(jiān)管措施的種類?！秾?shí)施辦法》明確列出責(zé)令改正、監(jiān)管談話、出具警示函、責(zé)令定期報(bào)告等比較常用的措施，并將“法律、行政法規(guī)、中國(guó)證監(jiān)會(huì)規(guī)章規(guī)定的其他監(jiān)督管理措施”作為兜底規(guī)定。二是監(jiān)管措施的實(shí)施原則。監(jiān)管措施可以單獨(dú)適用，也可以合并適用。三是實(shí)施監(jiān)管措施的一般程序要求。四是特別程序要求。五是緊急情況下的快速處置機(jī)制。六是明確監(jiān)管措施決定的作出及執(zhí)行要求。
明確實(shí)施程序 保障當(dāng)事人權(quán)利
業(yè)內(nèi)人士表示，與2008年試行辦法相比，《實(shí)施辦法》聚焦于提高監(jiān)管執(zhí)法規(guī)范化水平，在法律依據(jù)、監(jiān)管措施種類、實(shí)施程序、證據(jù)與執(zhí)法要求、限制措施解除和監(jiān)督與問責(zé)等多個(gè)方面進(jìn)行了修訂，其可操作性與透明度有了明顯提高。
中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海對(duì)記者表示，在法律依據(jù)方面，相較于2008年試行辦法，《實(shí)施辦法》增加了《中華人民共和國(guó)期貨和衍生品法》《私募投資基金監(jiān)督管理?xiàng)l例》，使得監(jiān)管措施更加有法可依，夯實(shí)了證監(jiān)會(huì)依法行政的法治根基。
在監(jiān)管措施種類方面，2008年試行辦法分散列舉18項(xiàng)，分“證監(jiān)會(huì)規(guī)章規(guī)定”與“法律、行政法規(guī)規(guī)定”兩類?！秾?shí)施辦法》整合為15項(xiàng)統(tǒng)一列舉，包括：責(zé)令改正、監(jiān)管談話、出具警示函等，并新增“限制轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)或者在財(cái)產(chǎn)上設(shè)定其他權(quán)利”，邏輯更為清晰，覆蓋更為全面，呼應(yīng)監(jiān)管實(shí)踐中對(duì)財(cái)產(chǎn)控制措施的需求，豐富了監(jiān)管手段。
在實(shí)施程序方面，與2008年試行辦法相對(duì)簡(jiǎn)略比，《實(shí)施辦法》突出程序正義，新增了實(shí)施期限、事先告知、二次告知、法制審核等多項(xiàng)程序要求?！秾?shí)施辦法》明確，實(shí)施機(jī)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)違法行為或者風(fēng)險(xiǎn)隱患后，需要采取監(jiān)督管理措施的，應(yīng)當(dāng)自發(fā)現(xiàn)之日起六個(gè)月內(nèi)作出監(jiān)督管理措施決定。情節(jié)復(fù)雜的，經(jīng)實(shí)施機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)，但期限最長(zhǎng)不得超過二年。對(duì)已經(jīng)送達(dá)的事先告知書認(rèn)定的主要事實(shí)、理由、依據(jù)或者擬采取監(jiān)督管理措施的內(nèi)容作出調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)重新向當(dāng)事人送達(dá)事先告知書，但作出對(duì)當(dāng)事人有利變更的除外。實(shí)施監(jiān)督管理措施應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核，法律、行政法規(guī)和中國(guó)證監(jiān)會(huì)的規(guī)章另有規(guī)定的除外。實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法以文字、音像等形式，對(duì)監(jiān)督管理措施的取證、決定、送達(dá)等進(jìn)行記錄，歸檔保存等。劉俊海表示，這些程序設(shè)計(jì)的目的，就是為了使行政執(zhí)法更為規(guī)范，行政相對(duì)人的權(quán)利得到充分保障。
在充分考慮權(quán)利保障的同時(shí)，《實(shí)施辦法》設(shè)計(jì)了緊急情況下的快速處置機(jī)制，當(dāng)出現(xiàn)證券基金期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)監(jiān)管指標(biāo)惡化、經(jīng)營(yíng)管理情況惡化、發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)事件或其他重大風(fēng)險(xiǎn)隱患時(shí)，如果不立即采取監(jiān)管措施將嚴(yán)重危害金融秩序、影響金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健運(yùn)行、損害公共利益或出現(xiàn)其他嚴(yán)重危害后果的，實(shí)施機(jī)構(gòu)可以啟動(dòng)快速處置程序。
在證據(jù)與執(zhí)法要求方面，2008年試行辦法未明確證據(jù)使用規(guī)則和執(zhí)法資格要求，《實(shí)施辦法》則明確，實(shí)施機(jī)構(gòu)履行其他法定職責(zé)依法取得的證據(jù)材料、有權(quán)機(jī)關(guān)移交或者公布的證據(jù)材料，以及通過其他渠道依法獲取的證據(jù)材料，經(jīng)審查符合真實(shí)性、合法性及關(guān)聯(lián)性要求的，可以在實(shí)施監(jiān)督管理措施時(shí)使用。在執(zhí)法資格方面，監(jiān)督管理措施需要現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的，應(yīng)當(dāng)由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實(shí)施。執(zhí)法人員不得少于兩人，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。劉俊海表示，嚴(yán)格執(zhí)法第一要義是對(duì)執(zhí)法者自己要嚴(yán)格，要做到主體法定、職權(quán)法定、證據(jù)充分、程序法定，《實(shí)施辦法》確保了嚴(yán)格執(zhí)法。
在限制措施解除方面，2008年試行辦法僅規(guī)定符合條件可解除，《實(shí)施辦法》進(jìn)一步明確了解除程序。提前解除限制措施，或者限制期限屆滿解除限制措施的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按要求整改，并向?qū)嵤C(jī)構(gòu)提交整改報(bào)告。實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定及時(shí)驗(yàn)收，經(jīng)驗(yàn)收符合要求的，應(yīng)當(dāng)自驗(yàn)收完畢之日起三個(gè)工作日內(nèi)解除對(duì)當(dāng)事人采取的有關(guān)限制措施。
在信息公開與送達(dá)方面，2008年試行辦法簡(jiǎn)要規(guī)定可公開，未明確送達(dá)方式?！秾?shí)施辦法》明確公開原則及例外情形。在送達(dá)方面，明確在監(jiān)督管理措施決定書及相關(guān)文書作出后七個(gè)工作日內(nèi)，實(shí)施機(jī)構(gòu)原則上應(yīng)當(dāng)參照《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》等有關(guān)規(guī)定送達(dá)當(dāng)事人。當(dāng)事人同意的，可以采用傳真、電子郵件等方式送達(dá)。
在監(jiān)督與問責(zé)方面，《實(shí)施辦法》增加追責(zé)問責(zé)條款，實(shí)施機(jī)構(gòu)工作人員在監(jiān)督管理措施實(shí)施工作中存在失職失責(zé)行為，造成重大損失、嚴(yán)重后果或者惡劣影響的，依規(guī)依紀(jì)依法嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。此外，在與行政處罰的關(guān)系方面，與其他制度銜接等方面，《實(shí)施辦法》也做了進(jìn)一步的明確規(guī)定。
劉俊海表示，整體而言，依據(jù)《實(shí)施辦法》，監(jiān)管措施的程序更為公開透明和嚴(yán)格，行政相對(duì)人的合法權(quán)利得到了充分的保障，執(zhí)法協(xié)同性明顯增強(qiáng)，體現(xiàn)了資本市場(chǎng)法治化水平的提高。
